Децентралізація: реальні ризики та вигадані міфи

Децентралізація. Завдяки цій реформі громади можуть розвиватися та покращувати життя навколо себе. Процес об’єднання громад підтримує Європейський Союз через програми проектів фінансової, інформаційної та правової допомоги. Але наважитись на зміни в житті громади – це завжди ризик, і люди бояться змін навіть якщо сучасний стан життя громади далекий від стабільності.

Окреслити ризики реформи децентралізації та сформулювати рецепти, як їм запобігти редакції Inform.zp.ua допомогли Тетяна Гуліян, радник з юридичних питань Центру розвитку міського самоврядування та Аскад Ашурбеков, радник з питань децентралізації цього ж Центру.

Запорізький регіон показує високий результат в реформі децентралізації: кількісні по факту створення ОТГ і якісні, коли створені громади швидко поліпшують своє життя. Проте в нашому регіоні є яскраві приклади саботажу реформи децентралізації – той випадок, коли люди бояться ризиків.

– Що лякає громади Василівського та Мелітопольського районів, де найменше створено ОТГ?

Аскад Ашурбеков: За останій місяць ситуація трохи змінилася. В Мелітопольському районі наразі активізувався процес формування об’єднаних громад: 2 громади пройшли перші етапи об’єднання – це Новинсько-Фруктовська та Семенівська громади, що складає більше половини району. Тому Мелітопольський район зараз активно приєднується до реформи децентралізації. Але якщо казати про загальні проблеми цих районів та схожих по всій території України – це в більшій мірі суб’єктивні чинники страху втратити владу діючими сільськими або селищними головами.

– В європейських країнах, де пройшла децентралізація, є корисний досвід: аби влада не перешкоджала, керівникам пропонували компенсацію на певний період часу і виплачували їм зарплату. Чому не запозичити такий європейський досвід?

Аскад Ашурбеков: У нас є український досвід, який нічим не поступається європейському. Фактично ті сільські та селищні ради, які не будуть головами ОТГ, тобто не виграють вибори або взагалі не будуть приймати участь у виборах, вони стають старостами. Їх рівень повноважень і фінансової вигоди, заробітної плати, такий же, який був у колишніх сільських і селищних голів. Тобто ніяких фінансових втрат колишні сільські і селищні голови не мають. Тут більш суб’єктивний страх втратити всю повноту влади, доступ до бюджетів та інших питань. Бо з формальної точки зору навпаки повноважень стає більше, зарплата лишається такою ж, то чому ж не доєднатись до реформи?! Але ці страхи в сукупності з іншими факторами гальмують об’єднання. Політичні протиборства, фінансово-промислові інтереси, супротив районного рівня влади – вони також продовжують діяти. Вони доєднуються до супротиву з боку сільських і селищних голів.

– Які ще є ризики, крім побоювань місцевої влади та політичних еліт: фінансові, психологічні?

Аскад Ашурбеков: Є комплекс ризиків. Цікаво, що на кожному етапі реформи ті чи інші ризики в більшій мірі проявлялися. На початку реформи 2015 року ключовими були страхи, що буде важко отримати якісні адміністративні послуги, тобто довідки та інші дозвільні документи. Тому що вся активність буде в центрі громади, а поєднані сільські і селищні ради втратять взагалі будь-яку увагу. Але, як показав перший рік об’єднання, в сформованих громадах будувалися ЦНАПи, старости мають право здійснювати нотаріальні дії. Всі довідки, дозвільні речі, які вони виконували в статусі сільського та селищного голови, фактично виконують і далі. Тобто цей міф не виправдався.

Наступний міф – боротьба політична та фінансово-промислових груп. Спочатку вони блокували ці питання. Потім створювали громади під себе, ламаючи взагалі державну лінію в цьому аспекті, що також гальмувало. Потім ці політичні партії зрозуміли, що краще доєднатися до реформи і там буде загальний успіх для всіх, краще буде мати політичні дивіденди від громад. У нас зараз немає жодної політичної партії на 4-му році реформи, яка виступає проти децентралізації. І навіть опозиційні партії «за» децентралізацію.

Далі – питання, про які ми вже казали. Це супротив районної влади. Він залишається. І це суб’єктивні чинники, які пов’язані з побоюваннями втратити владу діючими сільськими та селищними головами.

Підведу рису. Загальний страх, який діє протягом всіх 4-х років, – це в цілому психологічне побоювання змін. До такого реформування та зміни люди чисто психологічно не завжди готові. Цікаво, що ті голови громад, які проявили активність, першими об’єдналися та не побоялися змін, вони зараз є найбільш успішними. Тому що вони освоюють співпрацю з міжнародними інвесторами. Ті голови сільських і селищних рад, які не об’єдналися через побоювання, можемо відверто казати, вони зараз втрачають і фінансові кошти, і рівень життя населення в цих громадах нижчій. Є також ті голови громад, які діють за старими принципами. 

– Бояться взяти на себе відповідальність?

Аскад Ашурбеков: Однозначно, відповідальність за стан справ в своїй громаді. Думаю, це одна з найбільших проблем України і в цілому місцевого самоврядування – страх взяти відповідальність. Думаю, що реформа децентралізації якраз ментально міняє кожного з нас. Розуміємо, що можемо мати більше впливу на прийняття рішень на рівні нашої громади. І це будуть реальні зміни, які ми зможемо бачити.

– Фактично, багато з названих Вами ризиків є міфами. Ще є таке переживання, що зі створенням ОТГ ліквідують школи та закривають лікарні. Це міф чи це справжній ризик?

Аскад Ашурбеков: Міф! Ніяким чином створення ОТГ до цього відношення не має. Школа може закритися тільки тоді, коли там немає учнів. Створення ОТГ ніяким чином кількість учнів не зменшує. Але створення ОТГ дає можливість саме громаді прийняти рішення, чи закривати школу чи не закривати, на відміну від тих територій, які не об’єдналися. Тому що зараз в сільських і селищних необ’єднаних територіях це рішення приймає районна рада та районна адміністрація. А об’єднаній громаді дають вибір – хочете залишати школу, залишайте. Або зменшуйте ступінь цієї школи, купуйте якісний автобус для учнів, посилюйте опорні школи, посилюйте якість освіти і у Вас будуть учні більш конкурентоспроможними при вступі до ВНЗ.

– Чотири роки йде реформа децентралізації. Скільки шкіл закрили за цей час в Запорізькій області?

Аскад Ашурбеков: В об’єднаних громадах на сьогоднішній час маємо лише одну закриту школу в Великобілозерській громаді. Поряд є ще одна школа, вона більш потужна, і просто учні перейшли до цієї школи. Так, у нас є школи, в яких понизили ступінь. Виграли ми однозначно в якості освіти. Тому що напевно кожен з нас може взяти показники ЗНО за минулий та позаминулий роки, у нас є сільські школи, де кожен 5-й учень не здає навіть на мінімальний бал ЗНО з української мови, тобто цей учень не може потрапити до ВНЗ. Формування опорних шкіл, пониження ступеню навпаки покликане боротися за якість освіти. 

– Ще один з ризиків децентралізації – це пониження якості місцевого самоврядування. Наприклад, в селі звикли один одного знати в обличчя, знають своїх керівників, керівники знають, де і що відбувається, і як на те можна реагувати. Зі створенням ОТГ більше не буде привілею «обличчя в обличчя»…

Тетяна Гуліян: Навпаки. Однією з цілей реформи децентралізації і реформи адміністративно-територіального устрою було наближення влади до людей. І саме з цією метою запроваджено абсолютно новий інститут для українського законодавства – інститут старости. Це нова фігура, нова постать в місцевому самоврядуванні, вона з’явилася у вітчизняному законодавстві у 2015-му році з початком реформування. Староста є саме тим посередником між населенням певного старостинського округу, тобто певних населених пунктів, які увійшли до ОТГ, але не є адміністративним центром цієї громади, та між радою ОТГ. У старости багато повноважень, тобто це така дієва постать у місцевому самоврядуванні. Староста за посадою є гарантованим членом виконкому ради ОТГ, він може впливати на ухвалення бюджету, представляючи інтереси свого старостинського округу. Крім того староста може вносити пропозиції до порядку денного пленарних засідань сесій ради ОТГ, має право гарантованого виступу на сесії.

Щодо доступності послуг. На старосту може бути покладено виконання обов’язків щодо вчинення нотаріальних дій на території старостинського округу: реєстрація актів цивільного стану, видача довідок, тобто всі ті питання, які люди хочуть вирішувати на місці. Наприклад, щоб бабусі не їхати в центр громади за отриманням якоїсь довідки, субсидії на житлово-комунальні послуги, вона може звернутися до старости, який сидить в її ж селі в старостаті. Він цю довідку підготує, прийме в неї документи, сам поїде в раду ОТГ, оформить цю довідку і на місці видасть їй. Тобто для населення жодним чином не погіршується цей стан.

– Децентралізацію вже пережили багато країн Європейського Союзу. Що говорить європейський досвід про ризики та як їм можна запобігти?

Аскад Ашурбеков: Європейська децентралізація в різних країнах проходила 10-15 років, в деяких країнах навіть 20. Україна взяла комплексний досвід від декількох країн – це перш за все Данія, Німеччина, Франція і Польща частково. Тому за 4 роки фактично дійшли до реформування, зрівнялися з європейськими країнами. Але при цьому взяли найбільш позитивні приклади, ми не брали негативні аспекти. Тому що незважаючи на весь позитивний європейський досвід, у них було багато помилок, які ми зараз не робимо.

Перш за все, якщо казати про Данію, дуже близька модель до нас, але громади Данії дуже великі за розміром – від 20 до 40 тисяч середній розмір громади. Спілкуючись з колегами з Данії, виїжджаючи на навчальні візити з обміну досвідом, побачили, що вони не досягли очікувань від децентралізації. Тобто вони не зменшили бюрократичний апарат, в такій великій громаді залишилось дуже багато чиновників. І вони не досягли наближення надання послуг. Фактично в Данії в цих великих громадах сформувалась така периферія, де послуги тільки віддалилися. Це ми говоримо про Данію, яка дуже компактна країна. В Україні громади були б за розміром більше ніж сьогоднішні райони, ми б суттєво втратили в якості послуг. Тому ми відмовились від цих питань. Також польський негативний досвід з точки зору завершення реформування районного рівня. У нас зараз на порядку денному реформування районного рівня є одним з ключових. Ми повинні завершити це питання, тому що діючі райони в цій конфігурації з цими повноваженнями дублюють функції з ОТГ і там, де вже сформувалися ОТГ, у районів немає об’єктів управління.

Зараз районні ради там, де повністю вкриті громадами райони, у них навіть немає коштів утримувати свої апарати та будинки. Але потрібно це законодавчо унормувати, щоб не було такого двовладдя на районному рівні.

– А в Запорізькій області є таке двовладдя?

Аскад Ашурбеков: Формально звісно є, коли є районні адміністрації і деякі їх повноваження пересікаються з радами громади, вони намагаються контролювати виконання тих чи інших речей, які пов’язані з місцевим самоврядуванням. Це 4 райони, які  повністю вкриті громадами: Чернігівський, Великобілозерський, Оріхівський та Бельмацький райони. Там ця проблема виражена максимально. Тому що районна рада не має об’єкту управління, тому що весь район – це об’єднані громади, всі функції вже внизу на базовому рівні. Але в районної ради залишився будинок райради, є якісь спеціалісти в апараті, але платити їм немає з чого.

Вони фактично нічого не роблять, чекають коли держава вирішить їх долю. Впевнений, чекати їм лишилось не довго. І вже на 2020-й рік вийдемо з новим адміністративно-територіальним устроєм без районних рад в тому вигляді, в якому вони зараз є.

– Люди бояться, що за укрупненням районів піде укрупнення областей, і скоро будемо ділити межі Запорізької області. Чи не відбудеться цей найжахливіший сценарій?

Тетяна Гуліян: Це міф, який взагалі не відповідає дійсності. Реформування адміністративно-територіального устрою не стосується областей. Тобто межі областей змінюватися не будуть. Взагалі реформування адміністративно-територіального устрою проводиться з метою гармонізації та приведення до загальноєвропейських стандартів 3-рівневого державного устрою. В ньому передбачається базовий рівень. Наразі базовий рівень в діючому законодавстві – це село, селище та місто. В запропонованому вигляді це буде  ОТГ, як адміністративно-територіальна одиниця базового рівня. Другий рівень – це субрегіональний, тобто район, але укрупнений район, не такі подрібнені райони, як маємо зараз. І регіональний рівень – це рівень області. Але щодо обласного рівня взагалі мова не йде про його якесь реформування, поділ чи оптимізацію. Ми маємо 24 області, маємо АР Крим і міста Київ та Севастополь, які мають спеціальний статус. Цей поділ на регіональному рівні буде збережено, щодо нього взагалі мова не ведеться. Тобто це міф і мова йде лише про оптимізацію базового та субрегіонального рівнів.

– Напевно Ви знаєте ще один міф: що децентралізація може стати федералізацією…

Аскад Ашурбеков: Це один з найпоширеніших міфів першого етапу реформи. Але треба відзначити і чітко розділити, що українська децентралізація – це якраз запобіжник федералізація. Чому? Тому що федералізація передбачає дуже велику суб’єктність регіонів, тобто Запоріжжя, Донецька, Львова. А українська децентралізація пішла іншим шляхом. Ми підіймаємо статус не регіону, не його суб’єктність, а суб’єктність органу місцевого самоврядування – конкретної громади. Тобто маленького об’єднання, де вирішуються всі питання громадян. Ми їх підіймаємо і встановлюємо прямі державні відносини між державною владою, державним бюджетом та органами місцевого самоврядування. Що маємо на виході? Україну, яка поділена на 1200-1400 ОТГ, які мають прямі зв’язки з державою. При цьому мінімізується суб’єктність регіонального рівня, регіональний рівень не приймає політичних рішень, він навіть не має можливості тиснути на об’єднані громади. Він фактично приймає тільки контрольні функції, аби законність на тій чи іншій території виконувалася.

Як це буде працювати в реальності? Якщо б раніше умовно кажучи найстрашніший сценарій, коли якась область каже: «Ми такий-то регіон хочемо такі-то політичні зв’язки зовнішні, у нас потужність велика». Зараз жоден регіон не може таке сказати, тому що умовно Запорізька область «захоче», але в складі області 76 об’єднаних громад, які кажуть: «Нам це не подобається». І у регіонального рівня немає важелів тиску та впливу на цю громаду. Тому що вона підпорядковується напряму державі. Тобто ми виводимо регіональний рівень з суб’єктності і прийняття політичних рішень. Держава каже: «Ми хочемо працювати напряму з органом місцевого самоврядування, який займається рішенням проблемних питань, які турбують людей. Давайте обирати політиків з місцевого рівня, з регіонального рівня. Ця політика буде формуватися на рівні держави, на рівні Верховної Ради. Обирайте депутатів від своїх територій, хай вони вирішують. Але не потрібно зміщувати місцеве самоврядування, тиснути на органи місцевого самоврядування і формувати регіональну політику».

Тому в українських реаліях децентралізація – це якраз запобіжник федералізації. Нагадаю, з боку Росії було так багато критики на перших етапах децентралізації: «Чому не федералізація?» Вони розуміли суть, що насправді ми децентралізуємо базовий рівень, коли послуги наближаються до людей, але політично ми консолідуємо Україну. Політично Україна стає більш централізованою, витісняючи регіональний рівень.

– Ми розглянули  ризики до створення ОТГ. Але ж вони з’являються і після об’єднання. На що звернути увагу ОТГ?

Тетяна Гуліян: Головним ризиком після створення ОТГ є кадровий дефіцит. Думаю, це характерно і для необ’єднаних територій. Це не є наслідком децентралізації і об’єднання територіальних громад. Але особливо гостро цей кадровий голод відчувається саме в ОТГ, оскільки разом з новими ресурсами ці громади отримують і нові повноваження. І от саме для якісного і ефективного виконання нових функцій необхідні кваліфіковані високопрофесійні кадри. Треба розробити певний механізм залучення таких висококваліфікованих кадрів у громади. І саме для цього передбачається прийняття закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» в новій редакції. Оскільки чинний закон не відповідає реаліям. Саме тому прийняття цього закону є пріоритетним, про що анонсувалося урядом в рамках прискорення реформи децентралізації.

Прийняття закону дозволить деполітизувати службу в органах місцевого самоврядування, підвищити престижність, запропонувати посадовим особам місцевого самоврядування гідну конкуренту зарплату, призначати осіб на службу в органах місцевого самоврядування виключно за результатами прозорого конкурсу. Зараз діє кадровий резерв та стажування. Наявність цих двох форм призначення нівелює прозорість процесу призначення, тому пропонується залишити тільки конкурсні засади. Наразі через брак політичної волі цей законопроект не прийнятий. 

Ще одним з проблемних питань ефективного функціонування органів місцевого самоврядування є наповнення дохідної частини бюджетів. Основним бюджетоутворюючим фактором дохідної частини місцевих бюджетів є податок з доходів фізичних осіб. Він складає 55-56% від дохідної частини бюджетів. Тому громади мають зосередитись на оптимізації наповнення бюджетів саме в частині податків на доходи фізичних осіб, легалізації, виведенні з тіні суб’єктів підприємницької діяльності. Є певна законодавча колізія: згідно з податковим кодексом податок з доходів фізичних осіб як і єдиний податок, сплачується не за місцем фактичного здійснення діяльності, а за місцем реєстрації суб’єкта. Частими є такі випадки, коли підприємець зареєстрований в одному населеному пункті, а фактично здійснює свою діяльність в іншій.  

Яскравий приклад це прибережні курортні громади, як наприклад Кирилівська в Запорізькій області, де протягом курортного сезону більшість підприємців – це суб’єкти господарювання, які зареєстровані за межами Кирилівської громади.

– Коли це може відбутися?

Тетяна Гуліян: Сподіваємося, найближчим часом. Оскільки такі заяви вже лунали від Міністерства регіонального розвитку. Центр розвитку моніторить та акумулює проблемні питання діяльності громад. 

Ще одне питання проблемне, яке нещодавно виникло. Це прийняття загальнонаціональної нормативно-грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення поза межами населених пунктів. До січня 2019 року більшість цих земель не мала нормативно-грошової оцінки. Це базові коефіцієнти, які впливають на встановлення ставок орендної плати за землі та податку на землю. І оскільки нормативно-грошова оцінка не була проведена, сільські раді і ради ОТГ приймали такі диференційовані ставки податку на землю. В бюджет 2019 року вони закладали певні прогнозні показники дохідної частини від податку на землю, виходячи саме з тих ставок. Разом з тим на державному рівні у листопаді 2018-го року ухвалено «нормативно-грошову оцінку».

З 1 січня органи місцевого самоврядування зобов’язані застосовувати саме цю нормативно-грошову оцінку. Але у більшості випадків ці надходження будуть меншими ніж заплановані. В результаті в 2019-му році маємо ситуацію, коли в більшості ОТГ може сформуватися дефіцит бюджету. Але це проблема перехідного періоду, вона матиме місце тільки в 2019-му році, оскільки в подальшому вже буде врахована в бюджетному процесі. Але загалом прийняття нормативно-грошової оцінки – позитивний фактор, оскільки вперше починаючи з 1995-го року на рівні держави здійснено нормативно-грошову оцінку всіх земель.